Sinn und Unsinn des Bildungsföderalismus

Sinn und Unsinn des Bildungsföderalismus

11. August 2022 1 Von Madita E. Heubach

Föderalismus in Deutschland bedeutet, dass sich 16 Bundesländer zu einem Bundesstaat zusammenschließen. Jedes Bundesland hat eine eigene Landesregierung, Verwaltung, Landeshaushalt – und ein eigenes Bildungssystem. Aus unserem Demokratieverständnis heraus ist der Föderalismus Teil der Gewaltenteilung und unverzichtbar. Doch während in den meisten Bereichen der Bund und die Länder ihre Verantwortung teilen und klare Aufgabenteilung herrscht, existiert im Bereich der Bildung eine sogenannte Hoheit der Länder. In der Realität äußert sich dieses ungleiche Verhältnis in Chancenungerechtigkeit, behindert Kooperation und frisst in einem unnötigen Ausmaß wichtige Ressourcen. Das föderale Bildungssystem ist gescheitert. Es ist Zeit für eine vernetzte Bildungslandschaft.

Ungleiche Ressourcenverteilung fördert die Chancenungerechtigkeit

Bildung ist 2022 nach wie vor ausschließlich Ländersache. Da jedes Bundesland einen unterschiedlich großen Etat zur Verfügung hat, werden die Steuergelder nicht in demselben Maße in die Bildung investiert.

„Bildungsföderalismus ermöglicht, dass ein Kind in dem einen Landkreis eine moderne und digital zumindest ausreichend ausgestattete Schule als Lernort hat, ein anderes Kind in einem anderen (ärmeren) Landkreis noch nicht einmal die Tür zur Toilette schließen kann, weil sie kaputt ist.“

Katja Adler, Bildung im Föderalismus (publikum.net)

Die ungleiche Verteilung zieht sich bis in die kommunale Struktur fort. Denn zum Teil geben die Länder Aufgaben an die Kommunen ab. In Niedersachsen ist die Kommune für die Gebäude und deren Ausstattung zuständig. Die Länder bezahlen die Gehälter der Lehrkräfte. Im Kontext des Bildungsföderalismus und der ungleich fließenden Gelder, verschärft diese zusätzliche Aufgabenverteilung die Situation noch mehr. Und anstatt sich gegenseitig zu unterstützen, wird gerne darüber gestritten, wenn unklar ist, wer diese und jene Rechnung bezahlt. So habe ich von einem Gymnasium erfahren, dessen neu ausgestatteter Computerraum Staub fing, weil sich Land und Kommune nicht darüber einig waren, wer die notwendige Fortbildung der Lehrkräfte bezahlt, die den Computerraum betreuen sollten. Auch muss sich manch eine Kommune (oder privater Träger) mühsam um Gelder bewerben, weil das Land sie im Rahmen von Fördermitteln verpackt. Anstatt den Trägern pauschal das Geld zur Verfügung zu stellen, müssen diese sich hochtrabende Projekte einfallen lassen, um genug Geld zu erhalten, um damit ihre Grundausstattung sichern zu können – denn dafür reicht das Geld sonst nicht einmal.

So auch geschehen auf der Beziehungsebene Land-Bund. Der Digitalpakt ist zum roten Tuch geworden. Der eigentlich lobenswerte Ansatz, der sogar zu einer überfälligen Änderung des Grundgesetzes führte, den Ländern aus Bundesmitteln eine Finanzspritze zu geben, damit die Schulen endlich die notwendige Hard- und Software erhalten, ist zu einem Bürokratiemonster verkommen. Weshalb die Gelder nach wie vor nur zögerlich abgerufen werden. Denn jede Schule muss sich erneut mühsam darum bewerben und ein tolles Konzept ausarbeiten. Im Grunde ist es nicht falsch, dass es eines durchdachten Konzepts bedarf, um Digitalisierung einzuleiten. Doch diese Hard- und Software gehört eigentlich zur Grundausstattung im 21. Jahrhundert – und deshalb sollte sie einfach eingekauft werden.

Wettbewerb hat in der Bildung nichts zu suchen

Befürworter:innen des Föderalismus führen gerne das Argument an, dass der Föderalismus dafür sorge, dass ein Wettbewerb zwischen den Ländern entstehe und dadurch die Qualitätssteigerung angefacht wird. Dieses Paradigma stammt aus dem Kapitalismus und Darwinismus. Während Darwins Theorie zur Evolution durch Selektion bereits widerlegt wurde (inzwischen ist selbst auf genetischer Ebene klar, dass das Leben sich durch Kooperation und Kollaboration weiterentwickelt), funktioniert außerdem diese Idee auch in der Wirtschaft eher schlecht als recht.

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Nach neueren wissenschaftlichen Erkenntnissen aus der Biologie, Anthropologie und Neurowissenschaft ist inzwischen belegt: Der Erfolg der menschlichen Art basiert auf unserer Fähigkeit zur Zusammenarbeit. Das Gesetz des Stärkeren hat nie gegolten. Wettbewerb stößt schnell an seine Grenzen und langfristig betrachtet behindert er Innovation, anstatt sie zu befeuern.

Wettbewerb hat in der Bildung nichts zu suchen. Denn unser Gehirn ist ein soziales Gehirn. Wir Menschen lernen am erfolgreichsten, wenn wir uns sicher und verbunden fühlen und von anderen in sozialer Interaktion lernen können.

Der Föderalismus verhindert ein Mindestmaß an Qualitätsstandards

Die Gelder sind ungleich verteilt. Der Wettbewerb behindert Kooperation. Das Ergebnis ist, dass die Kultusministerkonferenz nicht dazu in der Lage ist, Qualitätsstandards zu etablieren. Obwohl dies zu ihren Aufgaben gehört:

„Eine wesentliche Aufgabe der Kultusministerkonferenz besteht darin, durch Konsens und Kooperation für die Lernenden, Studierenden, Lehrenden und wissenschaftliche Tätigen das erreichbare Höchstmaß an Mobilität zu sichern, zur Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse in ganz Deutschland beizutragen und die gemeinsamen Interessen der Länder im Bereich Kultur zu vertreten und zu fördern.

Daraus ergeben sich als abgeleitete Aufgaben:

die Einheitlichkeit und Vergleichbarkeit von Zeugnissen und Abschlüssen als Voraussetzung für die gegenseitige Anerkennung zu vereinbaren,

auf die Sicherung von Qualitätsstandards in Schule, Berufsbildung und Hochschule hinzuwirken,

die Kooperation von Einrichtungen der Bildung, Wissenschaft und Kultur zu fördern.“

Aufgaben (kmk.org)

Es gehört zum Allgemeinwissen, dass in Bayern das Abitur am schwersten und in Bremen am einfachsten ist. Ein Freund erzählte mir, dass er die Schreibschrift in der Schule nicht lernen konnte. Denn während seiner Grundschulzeit zog er von einem Bundesland in ein anderes um. In dem ersten Land wurde die Schreibschrift erst in der dritten Klasse gelernt. In dem zweiten bereits in der zweiten. So verpasste er die Gelegenheit, die Schreibschrift zu lernen – weil er umgezogen war.

Es gibt zahlreiche solcher Geschichten. Aber es dürfte sie eigentlich nicht geben, wenn die KMK ihrer Aufgabe gerecht werden würde. Welchen Mehrwert hat die KMK tatsächlich für die Gesellschaft? An einer anderen Stelle auf der offiziellen Webseite heißt es:

„In der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland (kurz: Kultusministerkonferenz) arbeiten die für Bildung und Erziehung, Hochschulen und Forschung sowie kulturelle Angelegenheiten zuständigen Ministerinnen und Minister bzw. Senatorinnen und Senatoren der Länder zusammen. Dabei nehmen die Länder ihre Verantwortung für das Staatsganze selbstkoordinierend wahr. In Angelegenheiten von länderübergreifender Bedeutung sorgen sie für das notwendige Maß an Gemeinsamkeit in Bildung, Wissenschaft und Kultur.“

Aufgaben (kmk.org)

Ich kenne jemanden, der einmal als Gast der KMK beiwohnen durfte. Er berichtete mir, es kam ihm vor wie im Kindergarten. Die Verantwortlichen stritten sich bloß. Kooperation suchte man hier vergebens. Wie kann mit einer solchen Einstellung tatsächlich das „Staatsganze“ wahrgenommen werden? Der von Befürworter:innen gelobte Wettbewerb sorgt in der Realität dafür, dass jede:r in den Überlebensmodus umschlägt und für sich selbst kämpft, denn an der Spitze ist ja nur Platz für eine:n. Kein Wunder, dass die Menschen dann streiten „wie im Kindergarten“.

„das notwendige Maß“ bedeutet, nicht mehr als nötig, das Minimum, der kleinste gemeinsame Nenner. Also soll die KMK nun Qualitätsstandards und Vergleichbarkeit herstellen, aber dabei besteht der Anspruch, das der kleinste gemeinsame Nenner genügt. Dieser kleinste gemeinsame Nenner äußert sich in der Realität so, dass an manch einer Schule nicht einmal die Tür der Toilette zugeschlossen werden kann. Oder dass das Licht flackert, wenn die Kaffeemaschine im Lehrerzimmer läuft. (Das sind echte Erfahrungsberichte).

Wer hört die Kinder schreien?

Die Eltern hören sie. Die meisten Lehrenden und Erziehenden ebenfalls. Doch die Politik scheint sie nicht zu hören. Johanna schreibt in einem Schülerbeitrag beim Magazin von Cornelsen:

„Jedes Kind hat ein Recht auf Bildung, also warum nicht auch auf gleichem Niveau?“

Der Föderalismus und das Bildungssystem | Cornelsen

Und damit meint sie nicht den kleinsten gemeinsamen Nenner. Sondern ein hochwertiges Bildungsangebot, dass unter Rahmenbedingungen qualitativer Ausstattung, finanziert durch ausreichende Ressourcen, stattfindet.

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2017 befragte das Meinungsforschungsinsitut YouGov 998 Personen ab 18 Jahren zur Thematik. 72 Prozent der Deutschen dachten vor fünf Jahren, „dass das Bildungssystem gerechter und effizienter wäre, wenn der Bund dafür zuständig wäre.“ 29 Prozent „würde die Bildungsautonomie der Länder abschaffen.“ 24 Prozent „fordern, dass die Bildungsautonomie zumindest reduziert werden müsse.“ 49 Prozent wünschten sich „Der Bund solle mehr Geld für die Bildung zur Verfügung stellen, sich aber sonst aus der Bildungspolitik raushalten.“ (Quelle: YouGov | Mehrheit der Bürger wünscht eine stärkere Rolle des Bundes in der Bildungspolitik)

Schon 2020, drei Jahre später, legte die Mehrheit, die gegen den Bildungsföderalismus spricht, deutlich zu. Dieses Mal ermittelte das ifo Bildungsbarometer vom ifo Institut die Zahlen. 60 Prozent sprachen sich dafür aus, dass bildungspolitische Entscheidungen stattdessen grundsätzlich von der Bundesregierung getroffen werden.“ Außerdem wurden unterschiedliche Alternativen bzw. konkrete Maßnahmen erwogen. „70 Prozent sprechen sich (sehr oder eher) für die Einrichtung eines Nationalen Bildungsrats aus, der nicht-verbindliche Empfehlungen für die Bundesländer erarbeiten soll.“ 83 Prozent sprachen sich für einen Bildungsstaatsvertrag aus. 85 Prozent für die automatische Anerkennung der Lehrerausbildung zwischen den Bundesländern. 90 Prozent für die Vereinheitlichung der Lehrerausbildung. (Quelle: ifo Bildungsbarometer 2020: Deutsche sind für mehr Einheitlichkeit und Vergleichbarkeit im Bildungssystem | Fakten | ifo Institut)

Richtig, nicht nur die Schüler:innen erfahren Ungleichheit in der Bildung, auch die Lehrer:innen werden ungleich ausgebildet. Und wenn sie in ein anderes Bundesland umziehen und dort arbeiten wollen, erwartet sie (größtenteils) ein Bürokratiemonster. Denn im Grunde ist den Behörden klar, dass die Abschlüsse nicht vergleichbar sind, also werden sie nicht so leicht anerkannt.

Der Föderalismus kann bestehen bleiben – ist in der Bildung jedoch fehl am Platz

Zur Klarstellung muss ich diesen Absatz schreiben: Der Föderalismus als solcher ist hier nicht in Frage gestellt, lediglich die Bildungshoheit der Länder. Die Aufforderung lautet also nicht, den Föderalismus per se abzuschaffen, sondern dass die Länder ihre Bildungshoheit abgeben. An wen, darauf komme ich am Ende des Artikels zu sprechen. Der Lehrerverband argumentiert, wenn wir den Ländern die Bildungshoheit nehmen, verlören sie ihre Bestandsberechtigung:

„Die Zuständigkeit für das Schulwesen ist eigentlich die letzte Kernzuständigkeit, die den Bundesländern noch geblieben ist. Bei einem Wegfall der Gestaltungskompetenz im Schulbereich wäre das Bundesstaatsprinzip grundsätzlich in Frage gestellt. Und genau das hat unsere Verfassung in Art. 79 (3) mit einer Ewigkeitsgarantie versehen.“

Föderalismus | Deutscher Lehrerverband

Diese „Ewigkeitsgarantie“ lautet wie folgt: „Eine Änderung dieses Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung, oder die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden, ist unzulässig.“ (Artikel 79 (3), GG) Dabei handeln Artikel 1 und 20 nicht von der Bildungshoheit, sondern von demokratischen Grundsätzen.

Ich habe mir dementsprechend die Artikel, die unter der Überschrift „Bund und Länder“ im GG stehen, durchgelesen. Dort ist nicht ein Artikel oder Paragraph, der festschreibt, welche Aufgaben konkret den Ländern in einer sogenannten Hoheit obliegen. Stattdessen steht dort lediglich sinngemäß, dass der Bund entscheidet, welche Hoheitsrechte er den Ländern zugesteht. Das Grundprinzip hinter dem Föderalismus liegt auch ganz woanders, nämlich bei der Gewaltenteilung in der Verabschiedung von Gesetzen. Wir haben Bundesrat, Bundestag und Bundesverfassungsgericht als drei Gewalten, die sich stets einig sein müssen, um ein Gesetz zu verabschieden – und damit gegenseitig Kontrolle aufeinander ausüben. Das habe ich sogar noch in der Schule gelernt.

Ich bin aber keine juristische Expertin und dankbar, wenn ich hier korrigiert werde. Jedenfalls sehe ich von meinem Demokratieverständnis heraus keine Gefahr für die Gewaltenteilung, wenn die Bundesländer ihre Bildungshoheit abgeben.

Kommen wir zum zweiten Argument des Lehrerverbands:

„Zwar sind viele Bürger mit Recht sehr kritisch gegenüber der Bildungspolitik in vielen Ländern eingestellt, im Grunde wissen sie aber auch, dass sich durch eine Bundeszuständigkeit nichts verbessern würde. Im Gegenteil: Zentralismus bedeutet immer auch Nivellierung auf niedrigerem Niveau und letztendlich noch mehr Praxis- und Schulstandortferne. Wäre im Nachkriegsdeutschland von Anfang an der Bund für Schulfragen zuständig gewesen, gäbe es bei uns seit den 70er-Jahren eine Einheitsschule mit insgesamt noch schlechteren Leistungsergebnissen.“

Föderalismus | Deutscher Lehrerverband

Abgesehen davon, dass die Hälfte dieses Arguments inhaltlich ein Blick in die Kristallkugel darstellt, möchte ich klarstellen, dass die Alternative zu Bildungsföderalismus nicht automatisch Zentralismus ist. Und dazu komme ich nun in meinem letzten Absatz.

Die Vision einer vernetzten Bildungslandschaft

Es tut mir nicht leid, ich muss zunächst systemtheoretisch ausholen, aber ich verspreche, dass ich mich kurzfasse und euch nicht mit den wissenschaftlichen definitorischen Diskursen belaste. Es folgt also eine Übersicht zu meinem Verständnis des Themas.

Das deutsche Bildungssystem ist ein Netzwerk von teil-autonomen Organisationen mit bürokratischen Strukturen. Die menschliche Gesellschaft braucht Organisationen, um ihr soziales Miteinander zu organisieren und um in der Folge u.a. gesellschaftlichen Fortschritt zu ermöglichen. Eine Organisation ist zunächst, einfach gesagt, ein Beziehungsgefüge von Elemente, die sich gemeinsam von ihrer Umwelt abgrenzen. Die Abgrenzung führt dazu, dass sie über ein Weniger an Möglichkeiten verfügt. Die Organisation legt anhand ihrer Beziehungsgefüge bestimmte Möglichkeiten fest und schließt andere aus. Doch diese Abgrenzung ist durchlässig, wie eine Zellmembran. Eine Organisation ist also nicht unabhängig von ihrer Umwelt. Sie steht in wechselseitiger Beziehung mit ihr. Und damit sie ihren Sinn nicht verliert und damit ihre Existenzgrundlage, die sie innerlich zusammenhält, muss sie sich mit ihrer Umwelt mitverändern. (vgl. Kühl, Stefan (1998): Wenn die Affen den Zoo regieren – die Tücken der flachen Hierarchien. Frankfurt a. M.: Campus Verlag GmbH.)

Unser 21. Jahrhundert wird in der „westlichen“ Gesellschaft als besonders volatile und komplexe Welt charakterisiert. Damit Organisationen in diesem Kontext bestehen können, müssen sie heutzutage dazu bereit sein, die Existenz von Komplexität und Paradoxien zu akzeptieren. Und diese Einflüsse der Umwelt können nicht mit wachsender Einfachheit kontrollierbar gemacht werden. Stattdessen muss die Organisation, die in wechselseitiger Beziehung mit ihrer Umwelt steht, ebenfalls komplexer werden.

Wie kann dies für uns händelbar bleiben? Ein erster Ansatz ist: Wenn äußere Unsicherheiten zunehmen, müssen die inneren Sicherheiten wachsen. (vgl. Breidenbach Joana & Rollow, Bettina (2019): New Work needs Inner Work. München: Frank Vahlen GmbH.) Es braucht konkret den Fokus auf psychische Sicherheit für den einzelnen Menschen (und in Summe der Gruppe, die die Organisation ausmacht), die Förderung seiner Emotionalen Intelligenz, seiner Social Skills und einer Kultur der wertschätzenden Kommunikation als Medium. Wir müssen unsere soziale Verbundenheit stärken, um uns weiterhin sicher fühlen zu können und nicht in Stress und Überlebensmodi zu verfallen (diese blockieren biologisch nachgewiesen die kreativen Bereiche des Gehirns). Mit dieser inneren Sicherheit gerüstet, können wir uns trotz aller Unwägbarkeiten durch die volatile Welt navigieren und bleiben handlungsfähig, um unsere Umwelt weiterhin positiv beeinflussen zu können und gestaltend wirksam zu bleiben.

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Von dieser Perspektive aus ist der Abschied vom Bildungsföderalismus ein notwendiger – und vor allem schaffbarer – Schritt nach vorne, nachdem wir hinreichend festgestellt haben, dass diese Organisationsform (hinsichtlich der Bildungshoheit, nicht per se) seinen Aufgaben nicht länger gerecht werden kann.

Wie sieht nun die Alternative aus, wenn sie nicht automatisch Zentralismus heißt, wie ich mehrmals unterstrichen habe? Wir brauchen eine Balance zwischen Handlungsautonomie der Organisationen (Kita, Schule, Träger, etc.) und Qualitätsstandards auf Bundesebene, zwischen Hierarchie und Dezentralismus.

Zentral gesteuert werden müssen die gerechte Ressourcenverteilung und die Sicherung der Qualitätsstandards, sodass wir bundesweit eine Grundausstattung haben, die Chancengerechtigkeit ermöglicht. (Zusätzlich benötigte Ressourcen werden gezielt verteilt, zum Beispiel für Nachteilsausgleiche). Dies paaren wir mit der Gestaltungsfreiheit der Organisationen beim Einsatz dieser Ressourcen. Denn nur regional und lokal kann angemessen entschieden werden, wo die konkreten Bedarfe liegen. Als gemeinsame Basis, die Orientierung bei der Gestaltungsfreiheit bietet und klare Ziele vorgibt (hier trifft die Autonomie auf die Qualitätsstandards) dient ein bundesweites Kerncurriculum und einheitliche Abschlussprüfungen (sofern wir noch an der Prüfungskultur festhalten wollen, aber das ist wieder einen eigenen Artikel wert). Dass die Ausbildung der Fachkräfte dann bundeseinheitlich erfolgt, ist eine logische Konsequenz.

Die KMK wird ersetzt durch einen nationalen Bildungsrat, der sich zusammensetzt aus zivilgesellschaftlichen Vertreter:innen der Akteursgruppen (Lernende, Lehrende, Erziehungsberechtigte) und Fachexpert:innen. Dieser Bildungsrat schlägt die Brücke zwischen Bildungsministerium und den Teil-Organisationen des Systems. Hier entsteht ein kooperativer Raum der echten Zusammenarbeit, um über die ganzheitliche Gestaltung des Bildungssystems zu entscheiden.

Anmerkung: Auch wenn hier vornehmlich das Beispiel Schule genannt wurde, wirkt sich der Bildungsföderalismus gleichsam negativ auch auf Kita, Hochschule und Berufsschule aus. Entsprechend ist der Vorschlag zur Neuorganisation des Systems mit gleichsam positiven Folgen für diese Organisationen bedacht.